Afgelopen jaar strandde de ene na de andere gemeentelijke aanbesteding binnen het sociaal domein in een juridisch strijd. Zelfs de aanbestedingen van de VNG werden niet ontzien in dit schermspel met kort gedingen. De gemeente Amsterdam zag afgelopen zomer geen andere uitweg dan de aanbesteding ambulante ondersteuning in te trekken[1]. Hierbij is gemeente Amsterdam zeker niet de enige in het land! Wij vragen onszelf dan ook oprecht af wat er gaande is. Doen wij dit allemaal niet voor de cliënten? Voor betere en efficiëntere zorg?  Waarom escaleert alles tegenwoordig zo snel en wat kunnen wij hier met z’n allen aan doen?

 

Politieke (lokale) invloeden, maar met mate
Lokale invloeden zijn vanaf het begin van de transitie een factor geweest. Invloed van wethouders en politieke partijen kleuren dan ook veelal de inkoopdocumenten. Dit is  niet per definitie een slechte ontwikkeling. Op deze manier wordt invulling gegeven aan de lokale identiteit en krijgen innovatieve projecten een reële kans. Iets dat wij alleen maar kunnen toejuichen.

Het gevaar is echter dat dit leidt tot oneerlijke concurrentie en inkoopprocedures waarvan de uitkomst op voorhand al bekend is. Het is van belang dat iedere mogelijke inschrijving gelijke kansen krijgt. Oneigenlijke uitsluitingsgronden zijn uit den boze. Toch zien we hier nog veel aanbestedingen op stranden.

Ook hoor ik nog te vaak over “afspraken” op bestuurlijk niveau. Een werkbezoek wordt al snel gebruikt om een aantal zaken kort te sluiten met de wethouder, die zich op zijn beurt weer bemoeit met de inkoop. Fout! Dit kan echt niet! De inkoop wordt door het inkoopteam gedaan en niet door een wispelturige wethouder. Het inkoopteam dient haar rug recht te houden onder deze bestuurlijke druk. Beter nog, de wethouder houdt zich hier ver buiten en vertrouwt op de kennis en kunde van het inkoopteam.

 

Professionalisering van de gemeentelijke inkoop
De tijd van ontdekken, leren en verkennen is voorbij. Waar in 2014 nog enige onervarenheid bij gemeenten oogluikend werd toegestaan, zou dit anno 2016 niet meer mogen. De belangen zijn groot en er zijn duidelijke regels bij aanbestedingen. Deze regels zijn er niet voor niets. Of deze regeldruk recht doet aan het systeem is een andere vraag. Het feit blijft dat een gemeente ze opgelegd heeft gekregen en moet volgen. Van een gemeente mag verwacht worden dat zij zich dan ook aan die regels houdt. Het speelkwartier is over. Er is simpelweg geen ruimte meer voor het negeren van deze regels.

Juist hier gaat het toch nog vaak fout. Een fout is in het inkoopdocument geslopen, tegenstrijdigheden in het inkoopproces, er is veel te laat gestart met de aanbesteding, noem de redenen maar op. Wanneer een aanbieder om deze redenen een gunning mist, is het niet meer dan logisch dat zij naar de rechter stapt.

Ik wil gemeenten dan ook oproepen om de verantwoordelijkheid te pakken en de zorginkoop de professionaliteit te geven die het verdient. Start op tijd, zorg voor voldoende juridische ondersteuning, stel een stevige projectleider aan en houd jezelf aan de gestelde procedure. Ook als dit een andere uitkomst betekent dan je wellicht voor ogen had.

 

Maatwerk geldt ook voor een offerte
De verantwoordelijkheid ligt ook zeker bij de zorgaanbieders. Een strak inkoopproces vraagt ook om een nauwgezette offerte. Het bestaansrecht van een grote zorgaanbieder is niet meer vanzelfsprekend. Als je een contract wilt, moet je daar ook moeite voor doen. Helemaal als de belangen groot zijn!

Dat het moeilijk is om een goede offerte te schrijven blijkt wel uit de kwaliteit die ik soms voorbij zie komen. Spel- en grammaticafouten zijn aan de orde van de dag. Daar verlies je geen aanbesteding op, maar is wel zonde voor het image van een aanbieder. Waar het fout gaat is bij het geven van antwoorden die compleet andere vragen lijken te beantwoorden. Wanneer een gemeente een antwoord vraagt op een specifieke vraag, geef dan ook het antwoord op díe vraag. Wordt er gevraagd om een cijfer of percentage? Dan wordt er gescoord op dat cijfer, niet op een 10 pagina’s lang tellend stuk proza. De inhoud van de proza is dan niet van invloed op het scorings- of gunningsproces.

Neem als zorgaanbieder de verantwoordelijkheid. Wees op de hoogte van de aanbestedingen die komen en zorg dat je deelneemt een informatiebijeenkomsten. Het schrijven van een offerte hoeft niet moeilijk te zijn, maar vraagt wel degelijk aandacht. Heb je hiervoor niet de tijd, zet er dan iemand op die dat wel heeft.

Tenslotte is het belangrijk om te realiseren dat de gang naar de rechter één is met verstrekkende gevolgen voor het gehele zorglandschap. Een kort geding, zeker als hierin het gehele inkooptraject ter discussie wordt gesteld, stokt alles. Dat wil niet zeggen dat een aanbieder niet naar de rechtbank mag. Wanneer je in je recht staat, sta je in je recht. We zien echter nog te vaak een kort geding vanuit aanbieders die niet blijken te voldoen aan gestelde realistische criteria of vanuit aanbieders die te laat (of vergeten) inschrijven. Deze redenen hebben op voorhand geen kans van slagen, maar vertragen wel het proces voor het gehele zorglandschap. Hier is niemand bij gebaat.

Bent u benieuwd hoe u uw aanbestedingstraject het beste kunt inrichten, wilt u eens sparren over de valkuilen die u moet vermijden of wilt u (juridisch) ondersteund worden bij uw offertetraject, neem dan gerust contact met ons op.


[1] https://www.skipr.nl/actueel/id27616-nieuwe-aanbesteding-ambulante-ondersteuning-amsterdam-.html

 

Clientbelang Amsterdam heeft een proefproces tegen de gemeente Amsterdam aangespannen en gewonnen. Het ging hier om het vaststellen van de omvang van de maatwerkvoorziening ‘hulp bij het huishouden’. De cliënt kreeg deze voorziening toegewezen, maar wenste een uitdrukking in uren van de ondersteuning. De gemeente verklaarde haar niet-ontvankelijk omdat op grond van de nieuwe Verordening (1) en de Nadere regels (2)  HbH niet meer uitgedrukt wordt in een aantal uren (3). De rechtbank oordeelt dat het gemeentebestuur enkel een te bereiken resultaat heeft toegekend, namelijk een ‘schoon en leefbaar huis’. De gemeente heeft de wijze waarop dit resultaat kan worden bereikt, overgelaten aan de zorgaanbieder die een afsprakenlijst heeft opgesteld. Deze lijst geeft concreet inzicht op welke wijze dit resultaat wordt bereikt. De rechter acht deze gang van zaken in strijd met de Wmo. Dit omdat het tot de kerntaak van het bestuursorgaan behoort om de rechten en plichten van de cliënt vast te stellen.

Wat betekent deze uitspraak nu voor de praktijk? Kan er nog wel resultaatgericht ingekocht worden? En kunnen er nog wel resultaatafspraken gemaakt worden in beschikkingen?

Resultaatgericht inkopen

De manier van inkopen die hier is gebruikt, komt erop neer dat gemeenten inkopen op een bepaald resultaatgebied. Zoals hier: ‘een schoon en leefbaar huis’. De aanbieder bepaalt zelf op welke wijze het resultaat wordt behaald: anders dan bij PxQ-financiering schrijft de gemeente niet langer voor hoeveel uur zorg de aanbieder dient te leveren. Dit geeft aanbieders een sterke prikkel tot doelmatigheid, want elke (tijds)besparing resulteert in een hogere winstmarge voor de zorgaanbieder. Maar liefst 29% van de gemeenten maakte in 2014 gebruik van deze wijze van inkopen in het sociaal domein (4). Inkopen op resultaten biedt ruimte voor nieuwe arrangementen en creatieve oplossingen. En laat de noodzaak tot administratieve verantwoording van inzet los, hetgeen een activiteit is die geen waarde toevoegt.

De uitspraak

Sinds januari vorig jaar indiceert de gemeente Amsterdam HbH op deze manier. Niet meer in uren, maar in resultaat. Inwoners die voor deze Wmo-voorziening in aanmerking komen, ontvangen een beschikking waarin dat resultaat is omschreven. Voor de invulling moeten inwoners in overleg met de zorgaanbieder: dus ook over het aantal uren waarin dat door de gemeente bepaalde en geïndiceerde resultaat moet worden bereikt.

De rechtbank constateert dat hiermee de wijze waarop het resultaat kan worden bereikt wordt overgelaten aan de zorgverlener. Deze stelt een afsprakenlijst op, waarmee feitelijk de mate van inzet van professionele hulp wordt bepaald (5). Dit is volgens de rechtbank in strijd met de Wmo, omdat de rechten en plichten van de cliënt niet door de gemeente, maar door de zorgverlener worden vastgesteld. Wat er voor nodig is om het resultaat ‘een schoon en leefbaar huis’ te bereiken, is afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het individuele geval. Zo kan de mate waarin HbH nodig is per geval verschillen bijvoorbeeld omdat de ene cliënt meer beperkingen heeft dan de andere. Daarbij betrekt de rechtbank tevens dat in de Nadere Regels niet dan wel onvoldoende is genormeerd hoe het resultaat een ‘schoon en leefbaar huis’ kan worden bereikt (6).

Het komt er dus op neer dat de rechtbank een beschikking met de enkele toelichting dat de inwoner een ‘schoon en leefbaar huis’ moet krijgen, te mager acht. Problematisch is met name dat als iemand het niet met de omvang van de HbH eens is, hij enkel een geschilprocedure bij de gemeente kan starten. Een bezwaarprocedure bij een onafhankelijke partij – zoals de rechter – zou niet mogelijk zijn.

Geen mandatering aan HbH-medewerker mogelijk?

Tot zover is de uitspraak van de rechtbank Amsterdam duidelijk: ‘een schoon en leefbaar huis’ is niet voldoende specifiek voor een beschikking voor een Wmo-maatwerkvoorziening. Wat onduidelijk is, is dat de rechtbank zich op het standpunt stelt dat artikel 2.6.3 Wmo (7) volgens de wetsgeschiedenis zo moet worden uitgelegd dat enkel professionals zoals de huisarts of de wijkverpleegkundige gemandateerd kunnen worden om beschikkingen te verstrekken, en dat een situatie zoals deze niet bedoeld is (8). Hiermee lijkt de rechter in te gaan tegen de bedoeling van de wetgever.

Het amendement waarmee dit artikel is ingevoerd stelt namelijk het volgende:

Dit amendement beoogt ook professionals die zijn betrokken bij de uitvoering van de WMO zoals de huisarts of de wijkverpleegkundige in staat te stellen rechten en plichten van de cliënt vast te stellen, indien dit in de aanpak van de gemeente op het gebied van de WMO past. Betrokken professionals hebben vaak veel kennis over de cliënt en kunnen vanuit hun deskundigheid goed inschatten welke zorg en/of ondersteuning nodig is voor de cliënt. Het college van een gemeente kan, indien zij dit wenselijk acht, ook deze professionals mandateren om beslissingen over rechten en plichten te nemen wanneer dit volgens het college bijdraagt aan een betere en efficiëntere vaststelling van rechten en plichten van de cliënt. Het college kan de professional verantwoordelijkheid laten afleggen over de genomen beslissingen en controle uitoefenen op de genomen beslissingen.” (9)

Betere en efficiëntere vaststelling van rechten en plichten

Het doel van het amendement blijkt dus een betere en efficiëntere vaststelling van rechten en plichten te zijn. Hoewel als voorbeeld de huisarts en de wijkverpleegkundige genoemd worden, zijn er natuurlijk meer professionals betrokken bij de uitvoering van de Wmo. De werkwijze die de rechter voor zich ziet, is dat alleen ambtenaren, wijkverpleegkundigen en huisartsen een takenlijst kunnen opstellen voor de cliënten bij de uitvoering van de HbH. Dit is nu juist niet in lijn met de bedoeling van het amendement. Een professional in dit geval zou heel goed een medewerker die HbH uitvoert kunnen zijn. Dat is immers degene die het best zicht heeft op wat er nodig is, niet enkel de wijkverpleegkundige of huisarts.

Daarnaast is aan te tonen dat het hier daadwerkelijk gaat om een betere en efficiëntere vaststelling van rechten en plichten. Veel gemeenten hanteren zo’n wijze van indiceren, en de Gelderlander meldt dat het aantal uren besteed aan HbH hierbij omlaag gaat, maar dat de klanttevredenheid gelijk blijft (10) Ook movisie noemt resultaatgericht inkopen in de HbH als manier voor gemeenten om op kwaliteit te sturen (11).

Andere uitspraken over dit onderwerp

De rechtbank Oost-Brabant achtte indiceren in resultaatsgebieden daarnaast wel goed mogelijk, zolang de inhoud van de indicatie voor de aanvrager voldoende bepaalbaar en concreet is. Daarbij is relevant dat de inhoud van de indicatie (wat verstaat de gemeente onder “een schoon huis”?) in de verordening van de gemeente en nadere beleidsregels voldoende duidelijk is uitgewerkt. Ook is van belang dat een indicatie in aandachtsgebieden in een individueel geval is uitgewerkt in een specifiek plan, in samenspraak met de cliënt (12). Ook de rechtbank Midden-Nederland achtte het resultaat ‘een schoon huis’, kan in beginsel als voldoende en niet in strijd met de Wmo. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de definitie van “schoon en leefbaar huis” die de gemeente hanteert, zich niet verhoudt tot de Wmo 2015 (13). In die zaken was overigens wel een urenindicatie aanwezig.

Conclusie

Resultaatgericht inkopen is met deze uitspraak zeker niet onmogelijk gemaakt. Wat de uitspraak wel aan het licht brengt, is dat voldoende rekening gehouden moet worden met de rechtspositie van de cliënt. De gang naar de rechter moet open staan op het moment dat hij het niet eens is met de takenlijst of het aantal uren. Ook moet voldoende duidelijk omschreven worden wat nu het afgesproken resultaat is, mogelijk ook met een urenindicatie.

Referenties:

  1. Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015 (de Verordening).
  2. Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015 (Nadere Regels).
  3. Rechtbank Amsterdam 5 april 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:1920, R.o. 3.1.
  4. Jan Telgen en Niels Uenk (2015). Gemeenten als opdrachtgever in het sociaal domein: powerpoint. Universit Utrecht en Universiteit Twente
  5. Rechtbank Amsterdam 5 april 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:1920, R.o. 5.2.
  6. Rechtbank Amsterdam 5 april 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:1920, R.o. 5.3.
  7. Artikel 2.6.3 Wmo: “Het college kan de vaststelling van rechten en plichten van de cliënt mandateren aan een aanbieder.”
  8. Rechtbank Amsterdam 5 april 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:1920, R.o. 5.4.
  9. Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 63.
  10. http://www.gelderlander.nl/regio/nijmegen-e-o/nijmegen/huishoudhulp-nijmegen-van-vast-aantal-uren-naar-schoon-en-leefbaar-1.5914831 
  11. Inkoop en bekostiging als kwaliteitsinstrumenten, movisie 4 februari 2016.
  12. Oost-Brabant 13 maart 2015 ECLI:NL:RBOBR:2015:1272; Rb. Oost-Brabant 22 juni 2015 ECLI:NL:RBOBR:2015:3498.
  13. Midden-Nederland 7 juli 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:5027; Rb. Midden- Nederland 9 maart 2015 ECLI:NL:RBMNE:2015:1394.