De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft op 18 mei 2016 meerdere uitspraken gedaan over hulp bij het huishouden in het kader van de Wmo 2015.[1] Twee zaken zijn gericht op de gemeente Utrecht en haar collectieve maatwerkvoorziening ‘schoon en leefbaar huis’ van 78 uur per jaar, de andere zaak gaat over een algemene voorziening HbH uitgevoerd door de gemeente Aa en Hunze. Met deze uitspraken (de eerste in hoger beroep) wordt steeds duidelijker wat nu van gemeenten verwacht wordt met betrekking tot haar nieuwe taken. Hieronder zal ik een korte schets geven van verschillende zaken en de conclusies van de rechter. Daarna geef ik aan waar gemeenten op kunnen letten naar aanleiding van deze uitspraken.

In het kort:

  • HbH valt onder de verantwoordelijkheden van de gemeente in het kader van de Wmo
  • Beschikkingen verstrekt onder de oude Wmo kunnen inderdaad gewijzigd worden in het kader van de Wmo 2015
  • Richtlijnen voor de uitwerking van de standaarden voor uitwerking ‘schoon en leefbaar huis’
  • Richtlijnen voor de inrichting van een algemene voorziening HbH

Uitspraak 1: ECLI:NL:CRVB:2016:1402

Een cliënt maakt onder de Wmo 2015 bij de gemeente Utrecht nog slechts aanspraak op een collectieve maatwerkvoorziening “schoon en leefbaar huis” van 78 uur per jaar. Hetgeen een halvering van het aantal uren betekent. De rechtbank heeft het verzoek van cliënt om aanspraak te maken op meer uren afgewezen, zodoende gaat cliënt in hoger beroep.

Zij voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet vol heeft getoetst of de toegekende collectieve maatwerkvoorziening van een schoon en leefbaar huis, bestaande uit schoonmaakactiviteiten met een maximale omvang van 78 uur per jaar, een passende bijdrage levert aan haar zelfredzaamheid. Deze standaardnorm berust niet op een objectieve grondslag als bedoeld in de uitspraken van de Raad van 11 november 2015[2] en 27 januari 2016[3].

De CRvB geeft allereerst aan dat HbH wel degelijk verstrekt dient te worden onder de Wmo en dat niet af te leiden is dat de wetgever een andere bedoeling heeft gehad – in tegenstelling tot eerdere uitspraken. Met de zorg voor het schoon en op orde houden van het huis wordt beoogd om een hulpbehoevende zolang mogelijk in zijn eigen omgeving te laten wonen.[4]

Waar de schoen wringt in deze uitspraak is de uitwerking van de gemeente van het begrip ‘schoon en leefbaar huis’ en de daaraan gekoppelde 78 uur. De in de beleidsregels genoemde maatstaven voor een schoon en leefbaar huis berusten namelijk op financiële uitgangspunten. Lees: hoe voert de gemeente de bezuiniging van het Rijk zorgvuldig door. En is enkel in overleg met cliëntenraden en aanbieders tot stand gekomen. De gemeente moet volgens de CRvB inzichtelijk maken:

  • Welk niveau van een schoon voor een huishouden verantwoord is;
  • Welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden;
  • Hoeveel tijd daarvoor nodig is;
  • Met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden, om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning.

Hetzelfde geldt voor prestaties die gericht zijn op het kunnen beschikking over schone en draagbare kleding. In dit geval heeft het college niet inzichtelijk gemaakt dat met 78 uur per jaar een schoon en leefbaar huis kan worden gerealiseerd.[5]

Het college heeft daarmee volgens de CRvB geen of onvoldoende onderzoek gedaan, daarmee gaat het CRvB uit van de oude indicatie van de gemeente dan wel het CIZ Protocol Huishoudelijke Verzorging. Hiermee is de uitkomst dat de cliënt dus recht heeft op de zorg zoals aan haar geleverd onder de oude Wmo.[6]

Uitspraak 2: ECLI:NL:CRVB:2016:1403

De tweede uitspraak is qua situatie vergelijkbaar met de eerste. Cliënt ontvangt onder de oude Wmo en het overgangsrecht 5,5 uur HbH en wordt daarna ‘overgezet’ naar de collectieve maatwerkvoorziening van 78 uur per jaar. Dit betekent dus een korting van 4 uur per week. Niet verrassend concludeert de CRvB hetzelfde over de uitwerking van de basismodule van 78 uur per jaar: deze berust niet op objectief onderzoek naar de tijd die nodig is voor ondersteuning bij het schoonmaken.[7] Verder herhaalt het CRvB eerdere passages hierover.

Uitspraak 3: ECLI:NL:CRVB:2016:1404

De derde uitspraak gaat over de gemeente Aa en Hunze. Cliënt heeft een beschikking voor 2 uur HbH per week. Na 1 juni 2015 wordt dit ingetrokken door de gemeente, omdat deze ondersteuning per 1 januari 2015 als algemene voorziening wordt aangeboden. Deze voorziening is voor iedereen beschikbaar en moet zelf geregeld en bekostigd worden.[8] Hierop heeft cliënt bezwaar gemaakt. De gemeente is vervolgens langsgeweest en heeft cliënt een Huishoudelijke hulp toelage toegekend, waarmee zij € 10,- korting op het uurtarief van een HbH-aanbieder kan krijgen, waarvoor een maximum van tien uur per vier weken geldt (2,5 uur per week). Ook kan cliënt een beroep op de bijzondere bijstand doen als blijkt dat zij deze kosten niet kan dragen.[9]

De CRvB bepaalt dat waar cliënt zicht erop beroept dat haar beschikking nog tot 20 december 2017 geldend is, en deze alleen gewijzigd kan worden onder de oude Wmo, dit niet op gaat. De Wmo 2015 brengt dus wel degelijk wijziging in de afspraken gemaakt onder de oude Wmo.[10] Tot zo ver geen verassingen.

De vraag die dan nog beantwoord moet worden, is of de hulpvraag van cliënt door toewijzing van de algemene voorziening ‘verholpen’ is. Het aanbieden van HbH als algemene voorziening als zodanig, ter vervanging van een maatwerkvoorziening, is volgens de CRvB in principe mogelijk.[11] Ook is er volgens het CRvB geen aanleiding aan te nemen dat gemeenten geen eigen bijdragen kunnen vragen voor de algemene voorziening, hoewel dit niet gemandateerd kan worden en dit in een verordening vastgelegd moet worden.[12] De inrichting van de algemene voorziening van de gemeente Aa en Hunze is zo geregeld dat het schoonmaakbedrijf de cliënt contracteert voor het verrichten van diensten tegen het volle tarief. Het schoonmaakbedrijf vraagt dan voor de cliënt een Huishoudelijke hulp toelage bij de gemeente aan. Hiermee wordt het bedrijf geacht geen aanbieder in de zin van de Wmo 2015 te zijn: het aanvragen van eigen bijdragen mag immers niet gemandateerd worden. Doordat het schoonmaakbedrijf geen aanbieder in de zin van de Wmo 2015 is, en er ook geen contracten zijn gesloten met de bedrijven door de gemeente om een algemene voorziening te leveren, is er in het geheel geen sprake van een algemene voorziening volgens de CRvB. Bovendien is er geen onderzoek gedaan of de aangeboden voorziening voor de cliënt financieel haalbaar is.[13] Hiermee kan cliënt uitgaan van de maatwerkvoorziening die zij onder de oude Wmo ontving.

Wat kunt u afleiden uit deze uitspraken?

 

  1. HbH valt onder de verantwoordelijkheden van de gemeente in het kader van de Wmo

HbH mag dus niet categoraal worden afgeschaft door gemeenten.

  1. Beschikkingen verstrekt onder de oude Wmo kunnen inderdaad gewijzigd worden in het kader van de Wmo 2015
  1. Standaarden voor uitwerking ‘schoon en leefbaar huis’

De CRvB geeft standaarden voor het bepalen van de beleidsuitwerking van een ‘schoon en leefbaar huis’ die zeer bruikbaar zijn. Het beleid moet nadrukkelijk berusten op objectief en onafhankelijk onderzoek naar de tijd die nodig is voor een schoon en leefbaar huis. Overleg met gecontracteerde zorgaanbieders en cliëntenraden is niet toereikend. Zij moet inzichtelijk maken:

  • Welk niveau van een schoon voor een huishouden verantwoord is;
  • Welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden;
  • Hoeveel tijd daarvoor nodig is;
  • Met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden, om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning.

Hetzelfde geldt voor prestaties die gericht zijn op het kunnen beschikking over schone en draagbare kleding. In dit geval heeft het college niet inzichtelijk gemaakt dat met 78 uur per jaar een schoon en leefbaar huis kan worden gerealiseerd.

Let wel: dit geldt voor ‘collectieve maatwerkvoorzieningen’, mogelijk dus niet voor algemene maatwerkvoorzieningen.

  1. Het is mogelijk HbH als algemene voorziening aan te bieden

Er moet wel een individuele maatwerkvoorziening worden aangeboden indien dat nodig is voor de zelfredzaamheid van de cliënt en de algemene voorziening daarbij onvoldoende soelaas biedt.

  1. Inrichting van een algemene voorziening HbH
  • Geen mandatering voor eigen bijdragen
  • Wel overeenkomsten sluiten met aanbieders om een algemene voorziening te leveren, met tariefafspraken
  • Onderzoek doen naar de financiële haalbaarheid van een algemene voorziening
  • Indien mogelijk bijzondere bijstand inzetten

 

Referenties: 

[1] Zaaknummers: 15/4490 WMO15, ECLI:NL:CRVB:2016:1402, 15/5356 WMO15, ECLI:NL:CRVB:2016:1403 en 16/948 WMO15, ECLI:NL:CRVB:2016:1404.

[2] ECLI:NL:CRVB:2015:4262.

[3] ECLI:NL:CRVB:2016:430.

[4] ECLI:NL:CRVB:2016:1402, R.o. 5.6.1.

[5] ECLI:NL:CRVB:2016:1402, R.o. 5.7.2.

[6] ECLI:NL:CRVB:2016:1402, R.o. 5.7.4.

[7] ECLI:NL:CRVB:2016:1403, R.o. 5.8.2.

[8] ECLI:NL:CRVB:2016:1404, R.o. 1.2.

[9] ECLI:NL:CRVB:2016:1404, R.o. 1.3.

[10] ECLI:NL:CRVB:2016:1404, R.o. 4.4.2.

[11] ECLI:NL:CRVB:2016:1404, R.o. 4.5.3.

[12] ECLI:NL:CRVB:2016:1404, R.o. 4.5.5.

[13] ECLI:NL:CRVB:2016:1404, R.o. 4.5.7.

Clientbelang Amsterdam heeft een proefproces tegen de gemeente Amsterdam aangespannen en gewonnen. Het ging hier om het vaststellen van de omvang van de maatwerkvoorziening ‘hulp bij het huishouden’. De cliënt kreeg deze voorziening toegewezen, maar wenste een uitdrukking in uren van de ondersteuning. De gemeente verklaarde haar niet-ontvankelijk omdat op grond van de nieuwe Verordening (1) en de Nadere regels (2)  HbH niet meer uitgedrukt wordt in een aantal uren (3). De rechtbank oordeelt dat het gemeentebestuur enkel een te bereiken resultaat heeft toegekend, namelijk een ‘schoon en leefbaar huis’. De gemeente heeft de wijze waarop dit resultaat kan worden bereikt, overgelaten aan de zorgaanbieder die een afsprakenlijst heeft opgesteld. Deze lijst geeft concreet inzicht op welke wijze dit resultaat wordt bereikt. De rechter acht deze gang van zaken in strijd met de Wmo. Dit omdat het tot de kerntaak van het bestuursorgaan behoort om de rechten en plichten van de cliënt vast te stellen.

Wat betekent deze uitspraak nu voor de praktijk? Kan er nog wel resultaatgericht ingekocht worden? En kunnen er nog wel resultaatafspraken gemaakt worden in beschikkingen?

Resultaatgericht inkopen

De manier van inkopen die hier is gebruikt, komt erop neer dat gemeenten inkopen op een bepaald resultaatgebied. Zoals hier: ‘een schoon en leefbaar huis’. De aanbieder bepaalt zelf op welke wijze het resultaat wordt behaald: anders dan bij PxQ-financiering schrijft de gemeente niet langer voor hoeveel uur zorg de aanbieder dient te leveren. Dit geeft aanbieders een sterke prikkel tot doelmatigheid, want elke (tijds)besparing resulteert in een hogere winstmarge voor de zorgaanbieder. Maar liefst 29% van de gemeenten maakte in 2014 gebruik van deze wijze van inkopen in het sociaal domein (4). Inkopen op resultaten biedt ruimte voor nieuwe arrangementen en creatieve oplossingen. En laat de noodzaak tot administratieve verantwoording van inzet los, hetgeen een activiteit is die geen waarde toevoegt.

De uitspraak

Sinds januari vorig jaar indiceert de gemeente Amsterdam HbH op deze manier. Niet meer in uren, maar in resultaat. Inwoners die voor deze Wmo-voorziening in aanmerking komen, ontvangen een beschikking waarin dat resultaat is omschreven. Voor de invulling moeten inwoners in overleg met de zorgaanbieder: dus ook over het aantal uren waarin dat door de gemeente bepaalde en geïndiceerde resultaat moet worden bereikt.

De rechtbank constateert dat hiermee de wijze waarop het resultaat kan worden bereikt wordt overgelaten aan de zorgverlener. Deze stelt een afsprakenlijst op, waarmee feitelijk de mate van inzet van professionele hulp wordt bepaald (5). Dit is volgens de rechtbank in strijd met de Wmo, omdat de rechten en plichten van de cliënt niet door de gemeente, maar door de zorgverlener worden vastgesteld. Wat er voor nodig is om het resultaat ‘een schoon en leefbaar huis’ te bereiken, is afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het individuele geval. Zo kan de mate waarin HbH nodig is per geval verschillen bijvoorbeeld omdat de ene cliënt meer beperkingen heeft dan de andere. Daarbij betrekt de rechtbank tevens dat in de Nadere Regels niet dan wel onvoldoende is genormeerd hoe het resultaat een ‘schoon en leefbaar huis’ kan worden bereikt (6).

Het komt er dus op neer dat de rechtbank een beschikking met de enkele toelichting dat de inwoner een ‘schoon en leefbaar huis’ moet krijgen, te mager acht. Problematisch is met name dat als iemand het niet met de omvang van de HbH eens is, hij enkel een geschilprocedure bij de gemeente kan starten. Een bezwaarprocedure bij een onafhankelijke partij – zoals de rechter – zou niet mogelijk zijn.

Geen mandatering aan HbH-medewerker mogelijk?

Tot zover is de uitspraak van de rechtbank Amsterdam duidelijk: ‘een schoon en leefbaar huis’ is niet voldoende specifiek voor een beschikking voor een Wmo-maatwerkvoorziening. Wat onduidelijk is, is dat de rechtbank zich op het standpunt stelt dat artikel 2.6.3 Wmo (7) volgens de wetsgeschiedenis zo moet worden uitgelegd dat enkel professionals zoals de huisarts of de wijkverpleegkundige gemandateerd kunnen worden om beschikkingen te verstrekken, en dat een situatie zoals deze niet bedoeld is (8). Hiermee lijkt de rechter in te gaan tegen de bedoeling van de wetgever.

Het amendement waarmee dit artikel is ingevoerd stelt namelijk het volgende:

Dit amendement beoogt ook professionals die zijn betrokken bij de uitvoering van de WMO zoals de huisarts of de wijkverpleegkundige in staat te stellen rechten en plichten van de cliënt vast te stellen, indien dit in de aanpak van de gemeente op het gebied van de WMO past. Betrokken professionals hebben vaak veel kennis over de cliënt en kunnen vanuit hun deskundigheid goed inschatten welke zorg en/of ondersteuning nodig is voor de cliënt. Het college van een gemeente kan, indien zij dit wenselijk acht, ook deze professionals mandateren om beslissingen over rechten en plichten te nemen wanneer dit volgens het college bijdraagt aan een betere en efficiëntere vaststelling van rechten en plichten van de cliënt. Het college kan de professional verantwoordelijkheid laten afleggen over de genomen beslissingen en controle uitoefenen op de genomen beslissingen.” (9)

Betere en efficiëntere vaststelling van rechten en plichten

Het doel van het amendement blijkt dus een betere en efficiëntere vaststelling van rechten en plichten te zijn. Hoewel als voorbeeld de huisarts en de wijkverpleegkundige genoemd worden, zijn er natuurlijk meer professionals betrokken bij de uitvoering van de Wmo. De werkwijze die de rechter voor zich ziet, is dat alleen ambtenaren, wijkverpleegkundigen en huisartsen een takenlijst kunnen opstellen voor de cliënten bij de uitvoering van de HbH. Dit is nu juist niet in lijn met de bedoeling van het amendement. Een professional in dit geval zou heel goed een medewerker die HbH uitvoert kunnen zijn. Dat is immers degene die het best zicht heeft op wat er nodig is, niet enkel de wijkverpleegkundige of huisarts.

Daarnaast is aan te tonen dat het hier daadwerkelijk gaat om een betere en efficiëntere vaststelling van rechten en plichten. Veel gemeenten hanteren zo’n wijze van indiceren, en de Gelderlander meldt dat het aantal uren besteed aan HbH hierbij omlaag gaat, maar dat de klanttevredenheid gelijk blijft (10) Ook movisie noemt resultaatgericht inkopen in de HbH als manier voor gemeenten om op kwaliteit te sturen (11).

Andere uitspraken over dit onderwerp

De rechtbank Oost-Brabant achtte indiceren in resultaatsgebieden daarnaast wel goed mogelijk, zolang de inhoud van de indicatie voor de aanvrager voldoende bepaalbaar en concreet is. Daarbij is relevant dat de inhoud van de indicatie (wat verstaat de gemeente onder “een schoon huis”?) in de verordening van de gemeente en nadere beleidsregels voldoende duidelijk is uitgewerkt. Ook is van belang dat een indicatie in aandachtsgebieden in een individueel geval is uitgewerkt in een specifiek plan, in samenspraak met de cliënt (12). Ook de rechtbank Midden-Nederland achtte het resultaat ‘een schoon huis’, kan in beginsel als voldoende en niet in strijd met de Wmo. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de definitie van “schoon en leefbaar huis” die de gemeente hanteert, zich niet verhoudt tot de Wmo 2015 (13). In die zaken was overigens wel een urenindicatie aanwezig.

Conclusie

Resultaatgericht inkopen is met deze uitspraak zeker niet onmogelijk gemaakt. Wat de uitspraak wel aan het licht brengt, is dat voldoende rekening gehouden moet worden met de rechtspositie van de cliënt. De gang naar de rechter moet open staan op het moment dat hij het niet eens is met de takenlijst of het aantal uren. Ook moet voldoende duidelijk omschreven worden wat nu het afgesproken resultaat is, mogelijk ook met een urenindicatie.

Referenties:

  1. Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015 (de Verordening).
  2. Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015 (Nadere Regels).
  3. Rechtbank Amsterdam 5 april 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:1920, R.o. 3.1.
  4. Jan Telgen en Niels Uenk (2015). Gemeenten als opdrachtgever in het sociaal domein: powerpoint. Universit Utrecht en Universiteit Twente
  5. Rechtbank Amsterdam 5 april 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:1920, R.o. 5.2.
  6. Rechtbank Amsterdam 5 april 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:1920, R.o. 5.3.
  7. Artikel 2.6.3 Wmo: “Het college kan de vaststelling van rechten en plichten van de cliënt mandateren aan een aanbieder.”
  8. Rechtbank Amsterdam 5 april 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:1920, R.o. 5.4.
  9. Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 63.
  10. http://www.gelderlander.nl/regio/nijmegen-e-o/nijmegen/huishoudhulp-nijmegen-van-vast-aantal-uren-naar-schoon-en-leefbaar-1.5914831 
  11. Inkoop en bekostiging als kwaliteitsinstrumenten, movisie 4 februari 2016.
  12. Oost-Brabant 13 maart 2015 ECLI:NL:RBOBR:2015:1272; Rb. Oost-Brabant 22 juni 2015 ECLI:NL:RBOBR:2015:3498.
  13. Midden-Nederland 7 juli 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:5027; Rb. Midden- Nederland 9 maart 2015 ECLI:NL:RBMNE:2015:1394.